Diagrama

1. Presentación y objetivos

1.1. Finalidad

1.2. Alcance y contenido

1.3. Documentos relacionados

2. Cuestiones generales

2.1. ¿Qué se entiende por transparencia activa y datos abiertos?

2.2. Principios e itinerario recomendado para la apertura de los datos y la información del sector público

2.3. Categorías generales de datos e información del sector público objeto de publicación

3. El archivo y la gestión de documentos en las políticas de transparencia activa y datos abiertos

3.1. El archivo como proveedor de datos

3.2. La gestión de documentos como soporte de las políticas de transparencia activa y datos abiertos

3.3. Tratamiento técnico de la información y herramientas para la transparencia

4. Cuadro de compromisos de cumplimiento

5. Términos y referencias

5.1. Glosario

5.2. Referencias

5.3. Bibliografía

 

Diagrama

Estas Directrices se integran en el Modelo de Gestión de Documentos y administración de archivos (MGD) de la Red de Transparencia y Acceso a la Información (RTA) según se especifica en el siguiente Diagrama de relaciones:

1. Presentación y objetivos

1.1. Finalidad

Enmarcadas en el Modelo de Gestión de Documentos y administración de archivos (MGD) de la Red de Transparencia y Acceso a la Información (RTA), estas Directrices pretenden definir el papel del archivo en la estrategia de gobierno abierto de la organización, en lo que se refiere a la difusión proactiva de información y datos del sector público (incluida la información y los datos propios de la gestión de documentos y archivo).

1.2. Alcance y contenido

Las instituciones públicas generan de forma continua un vasto acervo de activos de información, que van acumulando fruto del ejercicio de sus múltiples funciones. En los últimos años, han sido muchos los actores que, desde distintos ámbitos e inspirados por propósitos variados (principalmente, mejorar la transparencia pública, pero también promover la eficacia de los servicios públicos, fomentar la innovación o generar valor para el conjunto de la economía), han alzado la voz con un objetivo común: la puesta a disposición de ciudadanos, empresas u otras instituciones públicas de los datos, contenidos y documentos que conforman dichos activos, aprovechando las facilidades que ofrecen las tecnologías de la información.

En este documento se presenta una serie de orientaciones enfocadas al ámbito de los archivos y las unidades encargadas de la gestión de documentos, relativas a la difusión activa de información y datos producidos o reunidos por las organizaciones públicas en el ejercicio de sus funciones, para los propósitos del gobierno abierto que se definen en la Guía de implementación G02/G – Gobierno abierto y transparencia. Quedan, por tanto, fuera de su objeto:

• Las políticas, procedimientos y herramientas relativas al acceso abierto (Open Access) a los datos y a la información de carácter educativo, académico, científico o de cualquier otro tipo (principalmente, artículos de investigación científica) generada por instituciones públicas o fruto de investigaciones financiadas con fondos públicos.
• La difusión de objetos digitales por parte de los archivos con finalidades culturales o educativas, en lo que se refiere a dichas finalidades (esta cuestión es abordada, principalmente, por las Directrices G08/D03/O – Difusión).
• Los límites legales a la difusión activa de información y datos, que se corresponden, por lo general, con los establecidos en las normas que regulan el acceso a los documentos, y aparecen recogidos en la política de acceso, tal y como se define en las Directrices G02/D01/G - Acceso a los documentos públicos.
• Las medidas de impulso a la reutilización de la información del sector público (RISP), su régimen, condiciones, modalidades y procedimientos son abordadas en la Directriz G02/D03/G - Reutilización de la información.

Las recomendaciones incluidas en estas Directrices se pueden emplear tanto para incorporar la perspectiva archivística y el papel del archivo en las políticas de gobierno abierto y transparencia de la organización como, en sentido inverso, ampliar la política de gestión de documentos y archivo en lo referido a la transparencia activa y los datos abiertos.

1.3. Documentos relacionados

2. Cuestiones generales

2.1. ¿Qué se entiende por transparencia activa y datos abiertos?

El desarrollo de la legislación y las políticas de transparencia pública se centraron, inicialmente, en reconocer y regular un derecho de acceso mediante el cual las personas pueden solicitar, de forma individual, información de su interés que obra en manos de los poderes públicos. En la actualidad, y de forma paralela a esta vía que se ha denominado de "transparencia reactiva", emerge con fuerza una nueva vía de "transparencia activa", que supone la difusión o publicación generalizada en sitios Web y de forma periódica, actualizada y proactiva -esto es, sin necesidad de requerimiento previo- de datos e información del sector público.

Las razones que han llevado a esta nueva concepción son variadas. Se considera que la transparencia activa –gracias también al desarrollo y la implantación generalizada de las tecnologías de la información y las comunicaciones- proporciona una difusión más rápida e igualitaria de la información a un público más amplio, sin necesidad de tramitar y dar respuesta a las solicitudes. De hecho, el aumento progresivo de la información que se divulga de forma proactiva permite aminorar el número de solicitudes que debe procesar la autoridad pública (ya que la información que se solicita puede encontrarse ya disponible), lo cual a su vez puede redundar en una reducción de los costes del sistema de transparencia. Por otro lado, favorece la actualización regular de la información publicada, lo que permite satisfacer de mejor manera las necesidades de información que requieren los ciudadanos y residentes de un determinado país para ejercer sus derechos y cumplir con sus obligaciones. La transparencia activa puede estimular, además, el uso y reutilización de la información, proporcionando una materia prima para enriquecer el debate público y los procesos participativos, contribuir a un periodismo de calidad y respaldar la innovación y nuevas oportunidades de negocio (véanse, en este sentido, las Directrices G02/D03/G - Reutilización de la información).

Los estándares y buenas prácticas internacionales –entre los que destaca la Ley Modelo Interamericana sobre acceso a la información pública- coinciden en señalar dos grandes grupos de información pública clave que debe difundirse de forma proactiva por mandato legal: en primer lugar, una serie de información institucional básica y de atención al ciudadano, con un carácter básicamente instrumental y que permite, principalmente, responder qué hacen las autoridades públicas (funciones atribuidas, normativa reguladora, procedimientos y servicios disponibles...) y quiénes son dichas autoridades (estructura orgánica, personal directivo, direcciones y vías de comunicación...). En segundo lugar, los datos e información con contenido sustancial para la rendición de cuentas, esto es, aquella que permite responder al cómo ejercen sus funciones las mencionadas autoridades (especialmente en lo que se refiere a la gestión de los fondos públicos).
La legislación latinoamericana es bastante avanzada en lo que se refiere a las obligaciones de las organizaciones públicas de publicar, de forma proactiva, información clave de su gestión. Así mismo, los gobiernos de la región vienen impulsando en los últimos años distintas políticas y estrategias que avanzan en este sentido. La tendencia actual, además, incide en dos vías complementarias:

• Por un lado, en la adopción de políticas de transparencia focalizada, esto es, "la promoción del acceso a la información a través del diseño y de la implementación de sistemas o mecanismos de acceso en sectores o área de intervención específicas, como la educación, la justicia, la elaboración, la ejecución y el control de los presupuestos públicos, el financiamiento de las campañas políticas, o las industrias extractivas" (Baena y Cruz 2001, p. 13). Dichas políticas parten del análisis de las necesidades, prioridades y capacidades de la población específica a la que va enfocada y buscan alcanzar un objetivo político concreto (resolver determinado problema social, estimular un sector económico determinado, lograr un beneficio social específico), más allá del enfoque general o comprensivo de las medidas de transparencia activa plasmadas en las leyes de acceso.
• Por otro, en el objetivo de publicar la información del sector público en Internet –en su totalidad, no sólo la establecida legalmente o en políticas sectoriales (respetando, claro está, las limitaciones legales que pudieran resultar pertinentes)- en forma de datos abiertos (open government data), en lo que se refiere a su gratuidad, disponibilidad y acceso, derechos de uso e interoperabilidad.

 

Esta última cuestión es, quizás, la que ha despertado mayor interés en los últimos años y está centrando buena parte de los esfuerzos de las estrategias de gobierno abierto de muchas naciones a lo ancho del planeta, incluidas las latinoamericanas –si bien de una forma todavía embrionaria (Fumega y Scrollino 2013b, p.11)-. La apertura de los datos gubernamentales supone, desde el punto de vista de estas estrategias, un paso adelante para alcanzar los objetivos de mejora de la rendición de cuentas, la transparencia y el control democrático de las instituciones públicas; de promoción del empoderamiento ciudadano, la participación social y el compromiso ciudadano; de fomento de la innovación, la eficiencia y la eficacia de los servicios públicos; y de generación de valor para el conjunto de la economía, principalmente a través de la reutilización y explotación de los datos por parte de terceros.

Un último hito se vislumbra en este itinerario de apertura de la información y los datos del sector público: su inmersión en la denominada Web semántica en forma de datos abiertos enlazados (Linked Open Data), que supone adoptar los estándares más avanzados para la publicación de datos con el objetivo de facilitar más, si cabe, el descubrimiento de recursos, reducir el esfuerzo de reutilización de los datos y enriquecer y aportar un valor añadido a los mismos al contextualizarlos en la Web de los datos.

2.2. Principios e itinerario recomendado para la apertura de los datos y la información del sector público

En 2010, la Fundación Sunlight –institución abanderada de la promoción de los principios del gobierno abierto- publicó un decálogo de principios que debía cumplir la apertura de los datos y la información del sector público. Estos principios son, a su vez, una ampliación y actualización de los 8 principios de los datos abiertos gubernamentales (The Open Government Data Principles) enunciados originalmente en Sebastopol (California) en 2007, que han inspirado las políticas en este ámbito de multitud de instituciones públicas.

El enunciado de dichos principios (adaptado a los fines de este documento) es el siguiente:

1. Los datos deben ser completos. Todos los datos creados o recibidos por las instituciones públicas en el ejercicio de sus funciones –con excepción de aquellos amparados legalmente por razones de protección de la privacidad, la seguridad pública, la propiedad intelectual, etc.- han de ser puestos a disposición del público, no solo aquéllos que la autoridad estime pertinentes.
2. La fuente de los datos ha de ser primaria. Los datos habrán de publicarse, en la medida de lo posible, tal y como se crearon o recogieron (datos en crudo o raw data), sin más alteración que las adaptaciones necesarias para facilitar su accesibilidad o salvaguardar la protección de datos de carácter personal. Resulta conveniente documentar el proceso de recolección y preparación de los datos y la procedencia (las fuentes primarias y su contexto de producción) de los mismos, de cara a su publicación.
3. Deben publicarse en el momento oportuno. Los datos deben ser puestos a disposición del público tan pronto como sea posible, ya que su actualidad u oportunidad temporal les proporciona un valor añadido y una mayor utilidad.
4. Debe procurarse un fácil acceso (físico y/o electrónico) a los datos. Los datos deben estar disponibles de forma que se facilite el acceso a los mismos a la gama más amplia de usuarios, eliminando cualquier tipo de barrera que pudiera existir y las dificultades para su localización y recuperación. Las barreras al acceso físico pueden incluir requisitos como la asistencia presencial a una determinada oficina o la tramitación de un procedimiento administrativo de acceso a la información. Las barreras al acceso electrónico incluyen desde el requisito previo de cumplimentación de formularios a la necesaria instalación o ejecución de determinadas aplicaciones.
5. Los datos deben poder ser procesados de forma automatizada. La información debe presentarse preferiblemente de forma estructurada y en formatos que permitan su procesamiento por computadoras de la forma más fácil posible.
6. El acceso no debe ser discriminatorio. La información ha de estar disponible en cualquier momento para cualquier persona, sin necesidad de identificarse previamente o proporcionar justificación alguna al respecto.
7. Deben emplearse formatos abiertos para la publicación. Los datos deben presentarse en formatos no propietarios, esto es, sobre el que ninguna entidad tenga un control exclusivo o cuya utilización no requiera la adquisición de una determinada licencia de software. Es recomendable ofrecer versiones en varios formatos, preferiblemente abiertos, para poner los datos a disposición de un marco más amplio de usuarios potenciales.
8. Los datos deben ser publicados con licencias libres. Los datos puestos a disposición del público no han de encontrarse sujetos a ningún tipo de restricción de acceso, copia y reutilización por derechos de autor, patentes, marcas o secretos comerciales. El sitio Open Definition, de la Open Knowledge Foundation, cuenta con una guía para establecer licencias de datos abiertos y una relación de modelos de licencia que cumplen con este principio.
9. Los datos deben mantenerse a largo plazo. La información difundida por las autoridades públicas debe permanecer disponible en línea a lo largo del tiempo.
10. El uso de los datos ha de ser gratuito. Uno de los mayores obstáculos para el acceso y reutilización de la información accesible al público son los costes establecidos para el acceso. Para procurar un acceso generalizado y no discriminatorio, se recomienda eliminar las posibles tasas existentes sobre el acceso y uso de los datos.

 

Además de la adopción de estos principios, muchas iniciativas de apertura de datos siguen el itinerario definido por la escala de cinco estrellas para la publicación de datos abiertos en la Red, propuesta por Tim Berners-Lee (2006), que tiene como final último la publicación de datos abiertos enlazados en el contexto de la Web Semántica. Se trata de una "estrategia gradual, orientada a llegar al más alto nivel tecnológico" (Fuente y Álvarez 2013, p. 283).

2.3 Categorías generales de datos e información del sector público objeto de publicación

A modo ilustrativo y sin pretender un catálogo exhaustivo, se presenta a continuación una categorización de los distintos tipos de datos e informaciones del sector público que han de ponerse a disposición del público, en atención a la legislación y las políticas en materia de transparencia activa y datos abiertos. Los dos primeros grupos se encuentran, por lo general, definidos en las correspondientes leyes de transparencia y acceso de los distintos países, siendo obligatoria su difusión por parte de las correspondientes autoridades. El tercer bloque es más heterogéneo, y depende de las políticas de datos abiertos y/o transparencia focalizada que adopte cada institución.

 

Información institucional y de servicio público

-    Información institucional básica: estructura orgánica y funcional de la organización; direcciones y vías de contacto, horarios y servicios de atención al público y nombres de sus responsables

-    Legislación e información sectorial de relevancia jurídica: leyes, reglamentos, resoluciones, políticas, lineamientos o manuales u otros documentos que contengan interpretaciones, prácticas o precedentes sobre el desempeño del órgano en el cumplimiento de sus funciones que afectan al público en general

-    Información sobre el funcionamiento de los servicios: descripción de las facultades y deberes de sus funcionarios principales y los procedimientos que se siguen para tomar decisiones; detalles pertinentes sobre todo servicio que atienda directamente al público, incluyendo normas, cartas y protocolos de atención al ciudadano

-    Información sobre los mecanismos de transparencia y acceso a la información pública:  una guía sencilla que contenga información adecuada sobre sus sistemas de gestión de documentos y archivos, los tipos y formas de información que obran en su poder, las categorías de información que publica y los procedimientos que deben seguirse para formular una solicitud de información y una apelación interna; un registro de activos de información; y un registro de las solicitudes y documentos divulgados de conformidad con la ley de acceso a la información.

-    Información sobre vías de participación ciudadana: todo mecanismo de presentación directa de solicitudes o denuncias a disposición del público en relación con acciones u omisiones de esa autoridad pública, o que pueda incidir en la formulación de la política o el ejercicio de las facultades de esa organización pública

 

Información para la rendición de cuentas

-    Planificación, ejecución y auditoría de la actividad pública: todo mecanismo interno y externo de supervisión, de reportes y de monitoreo de la autoridad pública, incluyendo sus planes estratégicos, códigos de gobernabilidad empresarial y principales indicadores de desempeño, incluidos los informes de auditoría

-    Información sobre responsables políticos y empleados públicos: perfil, trayectoria profesional y salarios de los cargos públicos electos y altos funcionarios; declaraciones patrimoniales y de ingresos de los mismos; escalas salariales de los empleados públicos, incluyendo todos los componentes y subcomponentes del salario total

-    Planificación y ejecución del gasto y la contratación pública: presupuesto y planes de gasto público del año fiscal en curso y de años anteriores, y los informes anuales sobre la manera en que se ejecuta el presupuesto; procedimientos, lineamientos, políticas en materia de adquisiciones, contratos otorgados y datos para la ejecución y seguimiento del desempeño de contratos; lista completa de los subsidios otorgados por la autoridad pública

-    Información sobre peticiones y denuncias ciudadanas: resúmenes de toda solicitud, denuncia u otra acción directa de personas en relación con acciones u omisiones del organismo público y la respuesta del mismo

 

Otros conjuntos de información y datos abiertos

-    Información y datos de transparencia focalizada: información estructurada relativa a prácticas, productos, servicios o áreas de gestión determinadas, definidas en la correspondiente política.

-    Datos abiertos gubernamentales: principalmente, datos cuantitativos e información georreferenciada, relativa a personas, instituciones, lugares, conceptos, objetos o acontecimientos, recopilados con los más variados propósitos en relación con los también variados ámbitos de actividad sobre los que extiendan sus redes los poderes públicos. Martínez, López y Pastor (2014), partiendo del análisis de los datos abiertos por parte de las administraciones públicas españolas han propuesta una clasificación simplificada compuesta por doce metacategorías temáticas: administración pública; ciencia y tecnología; demografía; derecho y justicia; ecología; economía, hacienda y comercio; educación; industria y energía; salud y bienestar; empleo; cultura y ocio; y urbanismo y transporte.

3. El archivo y la gestión de documentos en las políticas de transparencia activa y datos abiertos

3.1. El archivo como proveedor de datos

En aquellos países en que se ha regulado la transparencia activa de los poderes públicos, las instituciones archivísticas no son una excepción y se encuentran también sujetos a la obligación legal de publicar datos e información clave para los objetivos de gobierno abierto. Podría añadirse, además, que la transparencia activa es una obligación moral para unas instituciones clave para la memoria y la rendición de cuentas de un país, para reforzar la confianza en estas "fuentes fiables de información que garantizan la seguridad y la transparencia de las actuaciones administrativas" –como los califica la Declaración Universal sobre los Archivos, adoptada por la Conferencia General de la UNESCO el 10 de noviembre de 2011-, servir de ejemplo para otros organismos y servicios públicos y ofrecerles, en su caso, su colaboración como unidades especializadas en la gestión de información.

El compromiso del archivo con la transparencia activa y los datos abiertos ha de plasmarse en la política de gestión de documentos y archivo, así como en las normas y reglamentos del sistema, incorporando a las mismas los objetivos y lineamientos de las políticas específicas de la organización y una declaración de apertura por defecto de la información archivística. Bajo este marco, se considera una buena práctica la planificación y puesta en práctica de la publicación activa, a partir de un esquema de publicación predefinido, de:

• La información clave de obligada difusión por parte de las instituciones públicas, en especial:
  • Información institucional y de servicio público: estructura orgánica y funcional de la organización; direcciones y vías de contacto, horarios y servicios de atención al público y nombres de sus responsables; legislación archivística y normativa interna; mecanismos de transparencia y acceso a la información pública; y vías de participación ciudadana.
  • Información para la rendición de cuentas del archivo: datos de planificación, ejecución y auditoría de la gestión del centro; información sobre sus responsables y empleados; datos relativos a gastos contrataciones; e información sobre peticiones y denuncias ciudadana.
  • Información histórica del sector público que mejore la comprensión y aportar valor añadido a la información institucional y de servicio público, la información para la rendición de cuentas y el resto de conjuntos de información y datos abiertos publicados de forma activa por la organización a la que sirven.

• Los objetos electrónicos de archivo y la información archivística generada durante los procesos de gestión de documentos y archivo, esto es:
  • Información y datos que permiten recuperar, acceder y contextualizar el conjunto de los documentos gestionados por la organización (cuadros de clasificación, instrumentos de descripción, conjuntos de metadatos, vocabularios controlados), así como la referida a los procesos de valoración y eliminación (calendarios de conservación). Ello implica difundir información, con mayor o menor nivel de detalle, del total de fondos del archivo, incluidos aquellos documentos y/o agrupaciones documentales que de acceso restringido y las razones legales o técnicas para dicha restricción.
  • Objetos digitales que reproducen documentos de archivo, como fruto de proyectos de digitalización, y los objetos de información de difusión (Dissemination Information Packages en el modelo OAIS) o versiones de difusión de documentos electrónicos, de conformidad con los objetivos de difusión y la política de acceso a los documentos públicos de la organización.
  • Finalmente, la información sobre las solicitudes y divulgaciones de documentos tramitadas en aplicación de la ley de acceso a la información (registro de solicitudes e informaciones).

 

En consonancia con las mejores prácticas internacionales, estas categorías de información que se acaban de señalar deberían publicarse, en la medida de lo posible, como conjuntos de datos abiertos en términos de gratuidad, disponibilidad y acceso, derechos de uso e interoperabilidad, tal y como se expresa en los diez principios de la apertura de los datos y la información del sector público recogidos en el apartado 2.2 de estas Directrices. Para ello, resulta recomendable:

• Incorporar el principio de apertura de la información y los datos generados por el archivo en la política de gestión de documentos y archivo, así como en las normas y reglamentos del sistema.
• Planificar la publicación de la información y los datos del archivo. Ha de formar parte del Plan estratégico general del archivo (véanse las Directrices G01/D02/G – Planes estratégicos) y partir de un análisis previo que se ocupe, entre otras, de las siguientes cuestiones:
  
  • Identificar y priorizar la información existente susceptible de ser publicada en la Red mediante licencias abiertas. Para ello, puede resultar útil partir de estadísticas de uso de la información disponible, encuestas a los usuarios, objetivos específicos de la organización, etc.
  • Seleccionar conjuntos de datos susceptibles de publicarse como datos abiertos.
  • Identificar aquellas clases de información que se publican mediante licencias no abiertas, así como las razones que motivaron tal restricción, y evaluar la posibilidad de promover su apertura.
  • Identificar y evaluar los requisitos y recursos necesarios para la creación de nueva información y conjuntos de datos (desde la digitalización de antiguos instrumentos de descripción en papel hasta el rediseño de procesos técnicos para la generación automática de datos en formatos abiertos).

 

A partir de este análisis, se pueden diseñar proyectos específicos de publicación referidos a conjuntos determinados de información y datos (incluyendo calendarios de publicación de los mismos), que habrán de plasmarse y difundirse en forma de esquema de publicación.

• Publicar información y conjuntos de datos a partir del esquema de publicación. En las referencias regionales e internacionales que se incluyen en el apartado 5.2 de estas Directrices se encuentran normas técnicas y guías de implementación destinadas a cubrir los aspectos metodológicos y técnicos de la publicación: formatos, metadatos, formas de distribución...
• Monitorear el acceso y uso de los datos publicados: llevar un seguimiento del acceso y descarga de información y datos, así como de su reutilización por parte de terceros.
• Evaluar el cumplimiento de la estrategia de transparencia activa y datos abiertos del archivo. Se recomienda elaborar periódicamente (al menos, con carácter anual) un informe de evaluación sobre el cumplimiento de esta estrategia, que deberá así mismo ser publicado en el sitio institucional y prestará atención sobre:
  • - Información y conjuntos de datos abiertos en el período objeto de evaluación.
  • - Grado de cumplimiento con el esquema de publicación.
  • - Problemas detectados al respecto y las posibles medidas para solventarlas.
  • - Estadísticas de acceso y uso de la información y datos abiertos.
  • - Propuestas de ampliación o modificación de los proyectos y el esquema de publicación.

 

Es recomendable que la estrategia tenga un desarrollo gradual y avance hacia un modelo de datos abiertos enlazados, tal y como marca el itinerario definido por la escala de cinco estrellas para la publicación de datos abiertos en la Red de Berners-Lee brevemente presentado en la última parte del apartado 2.2 de estas Directrices. Como señalan Fuente y Álvarez (2013, p. 301), "aunque existen grandes beneficios para las administraciones asociados a la adopción de estas tecnologías, aún son escasas las iniciativas de apertura de datos basadas en linked data". Una de estas iniciativas que destacan en este sentido los mencionados autores está impulsada, precisamente, por una institución archivística: se trata del portal legislation.gov.uk, impulsado por los Archivos Nacionales del Reino Unido. A través del mismo se publica el contenido de la legislación británica (así como diversa información complementaria sobre la misma), de una forma estructurada y marcada semánticamente, de manera que puede ser enlazada y procesada automáticamente por computadoras.

En cualquier caso, las iniciativas de datos abiertos enlazados en el ámbito archivístico se encuentran todavía en una fase muy embrionaria. Los esfuerzos se han centrado, por otra parte, en iniciativas colaborativas dentro del ámbito del patrimonio cultural, buscando sinergias en los denominados colectivos LAM (siglas de Libraries, Archives and Museums, esto es, bibliotecas, archivos y museos) o GLAM (incluyendo al colectivo antes señalado las galerías de arte) para abrir y enlazar los objetos digitales de dichas instituciones y sus metadatos descriptivos, entre las que destaca la iniciativa OpenGLAM, coordinada por la Open Knowledge Foundation. Independientemente de su ámbito de interés, las experiencias muestran la conveniencia de iniciar la publicación de datos abiertos enlazados a través de proyectos colaborativos entre distintos organismos, que permitan aunar distintos conocimientos y herramientas y vincular de forma eficiente conjuntos de datos de diversa procedencia para ofrecer nuevos productos con valor añadido.

3.2. La gestión de documentos como soporte de las políticas de transparencia activa y datos abiertos

Buena parte de los datos generados por las organizaciones públicas proceden o se encuentran registrados en forma de documentos, especialmente aquellos necesarios para la rendición de cuentas. Como señalan los lineamientos para políticas de datos abiertos de la Sunlight Foundation (2014, p. 3), "los datos pueden verse como la siguiente iteración de los documentos públicos", esto es, como una nueva dimensión de uso de los mismos o una nueva fase en el ciclo de vida de la información.

 

Teniendo en cuenta esa iteración, resulta obvio señalar que los procesos de gestión de documentos pueden respaldar decididamente las estrategias de transparencia activa y datos abiertos. Ello requiere, no obstante, un alto grado de madurez del modelo de gestión de documentos, así como una apuesta firme desde el nivel directivo de las organizaciones públicas, plasmada en la legislación y las políticas. Los beneficios a medio plazo de esta apuesta incluyen:

• Crear datos auténticos y fidedignos. Una gestión de documentos apropiada permite que la fuente primaria de la que proceden los datos sean documentos auténticos y fidedignos. Ello incluye intervenir en los procesos de creación y/o captura de los documentos en el sentido de implementar o mejorar su estructuración y su enriquecimiento semántico a partir de metadatos. En definitiva, promover y controlar la datificación de la información del sector público desde la génesis documental.
• Documentar la relación de los datos con sus fuentes y su contexto de producción. Abundando en lo señalado en el punto anterior, podría señalarse que un aspecto clave para incrementar la calidad de la información y los datos abiertos por los poderes públicos consiste en vincular los conjuntos de datos e información publicada de forma activa con sus fuentes, documentando el contexto de producción y su trazabilidad hasta su puesta a disposición en la Red. De esta forma, además de proporcionar mayor fiabilidad a los procesos de rendición de cuentas, se facilita el entendimiento de los datos al presentarlos contextualizados, y puede llevar al descubrimiento de nuevos recursos.
• Mejorar el descubrimiento y comprensión de la información y los datos. Los archivos disponen de un conocimiento global de las funciones y del funcionamiento de las organizaciones a las que sirven y de los documentos que genera su actividad, así como de normas y herramientas que permiten representar, descubrir y recuperar datos pertinentes y contextualizados a partir de los vastos volúmenes de información generados a partir de dichas funciones. Estos conocimientos y herramientas convierten a los archivos en los agentes perfectos para liderar proyectos de diseño, implementación y mantenimiento de registros de activos de información. La progresiva experimentación en este ámbito ofrece, además, un sinfín de posibilidades: desde vincular los conjuntos de datos a cuadros de clasificación funcionales, a enlazarlos con descripciones de documentos, agentes, funciones, normas... dotadas de URIs y marcadas semánticamente, en el marco de la Web semántica.
• Proporcionar antecedentes y continuidad a los conjuntos de datos. Los documentos de archivo pueden servir, además, de background de los actuales conjuntos de datos, aportándoles de esta manera un valor añadido. Una gestión de documentos apropiada permite, además, acumular y mantener las fuentes primarias de los datos, en condiciones que garanticen su integridad y disponibilidad a lo largo del tiempo, y garantizar que únicamente se elimina aquella información pública no relevante, mediante la aplicación de procedimientos de valoración reglados, transparentes y participativos.

 

3.3. Tratamiento técnico de la información y herramientas para la transparencia

Uno de los primeros y más importantes problemas a la hora de implantar políticas de transparencia en general, y de transparencia activa y datos abiertos en particular, es la ausencia de un mapa completo y fácil de entender sobre la información que producen, gestionan y conservan los distintos departamentos y unidades que conforman las instituciones públicas, a lo que se debe unir la heterogeneidad y dispersión con la que se presenta la información. Se desconoce, con carácter general, qué información se genera, quién (y dónde) la mantiene, en qué formato se encuentra..., lo cual afecta tanto a los funcionarios y empleados encargados de dar respuesta a las demandas de información y ponerla a disposición del público de conformidad con los criterios enunciados en los apartados anteriores, como a los potenciales usuarios –tanto internos como externos- de la misma.

Se hace necesario, por ello, llevar a cabo una serie de procesos técnicos de tratamiento de la información y los datos del sector público, a través de los cuales se identifique y catalogue la información y los datos en poder de la organización. A partir de ahí, la institución puede seleccionar, de acuerdo con unos criterios preestablecidos, aquellos conjuntos que deben ser objeto de publicación y el orden de la misma, prepararlos para su apertura y, finalmente, proceder a su publicación, a través de sitios webs especializados (portales de transparencia o gobierno abierto). Para una mayor profundización en las cuestiones relativas a la selección, preparación y representación de la información, véanse las Directrices G02/D03/G - Reutilización de la información. A continuación se destacarán, únicamente, algunos procesos técnicos que puede impulsar o liderar la institución archivística en apoyo de las políticas de transparencia activa y datos abiertos, para la consecución de los objetivos señalados en el apartado anterior.

En este sentido, los principales procesos que pueden liderar las instituciones archivísticas en la implementación de políticas generales de transparencia activa y datos abiertas son los referidos a:

• Auditoría de la información. En el ámbito de la gestión de la información y el conocimiento, se entiende por auditoría de la información el "examen sistemático del uso, de los recursos y los flujos de información, verificado con las personas y los documentos existentes, con el propósito de establecer la medida en que éstos están contribuyendo a los objetivos organizativos" (Soy 2003, p. 263). Las normas técnicas de gestión de documentos han desarrollado metodologías de auditoría de la información basadas en el análisis de procesos de negocio (ISO/TR 26122:2008) que permiten, a los efectos de estas Directrices:
  • Identificar y mapear los activos de información de la organización.
  • Identificar los requisitos para la creación de documentos aptos para su puesta a disposición, de conformidad con las estrategias de transparencia activa y datos abiertos.
  • Definir los vínculos contextuales entre las actividades y procesos de la organización y los documentos y otros activos de información generados a partir de los mismos.
• Organización y representación de los conjuntos de información y datos: registros de activos de información. Una auditoría de la información, en el sentido que se acaba de señalar, proporciona la base para llevar a cabo los procesos de organización y descripción de los activos de información que permiten mejorar el descubrimiento y la comprensión de los mismos. Determinadas herramientas de la gestión de documentos, como los cuadros de clasificación funcionales y los tesauros pueden ser empleados para organizar e indizar dichos activos, del mismo modo que las normas y procedimientos de descripción archivística pueden ser útiles para representarlos. La reciente Ley nº 1712, de 6 de marzo de 2014, de transparencia y del derecho de acceso a la información pública nacional de Colombia, establece (art. 13) que los registros de activos de información deben cumplir con los estándares dictados por el Archivo General de la Nación, en relación a la constitución de las Tablas de Retención Documental y los inventarios documentales. Los registros de activos de información (Information Asset Registers) son sistemas de información que recopilan y organizan los metadatos referidos a los distintos conjuntos de información y datos mantenidos por una organización. A pesar de su utilidad, no es frecuente su exigencia por parte de las leyes de transparencia y, cuando así lo hacen, no suele contemplarse desde una perspectiva holística, sino parcial (limitado a aquella información del sector público publicada de forma proactiva, incluidos los conjuntos de datos gubernamentales abiertos). Así, la Ley Modelo Interamericana (art. 16, 1), por ejemplo, llama únicamente a "crear y mantener un Registro de Activos de Información que incluya:
  • a) todas las categorías de información publicada por la entidad;
  • b) todo documento publicado; y
  • c) todo documento disponible para ser comprado por el público".
• A pesar de ello, las mejores prácticas (Access Info Europe y OKF 2011, pp. 15-16) apuntan a la construcción de una herramienta global y transparente, que haga referencia tanto a la información publicada como a la que no es objeto de publicación, incluyendo las razones de esta exclusión. De esta forma, se ofrece a los potenciales usuarios una imagen real del conjunto de activos de información de la organización, facilitando el acceso a los mismos. Por el contrario, suelen ser más habituales los denominados "catálogos de datos•" (Data Catalogues), sistemas de información que recopilan y organizan metadatos descriptivos únicamente sobre aquellos conjuntos de datos abiertos por una organización, proporcionando un acceso único a los mismos. A pesar de ofrecer una imagen parcial de la producción informativa de una organización (de hecho, podrían considerarse subconjuntos de un registro de activos de información), constituyen la herramienta con más predicamento en los últimos años y el eje principal de muchos portales de transparencia (denominados, en ocasiones, portales de datos abiertos, dada su dedicación exclusiva a esta cuestión). En ambos casos (registros de activos y catálogos de datos), se recomienda emplear esquemas de metadatos normalizados predefinidos para representar las agrupaciones de informaciones y los conjuntos de datos (así como el propio registro de activos / catálogo de datos) y la forma a través de la cual se puede acceder a ellas: un buen punto de partida lo constituye DCAT, un vocabulario RDF para la interoperabilidad de catálogos de datos elaborado por el World Wide Web Consortium y cuyo uso está siendo impulsado, entre otros, por las autoridades de Chile (2013) y México (2014).
• Documentar y rendir cuentas sobre el sistema de transparencia (metatransparencia). Por último, a los efectos del Modelo de Gestión de Documentos y administración de archivos de la Red de Transparencia y Acceso a la información (RTA), se considera recomendable –cuando no se trate ya de mandato legal- la creación y puesta a disposición del público a través de la Web de otros instrumentos contemplados en la Ley Modelo Interamericana y cuyo objetivo es hacer más transparente el propio sistema de transparencia (tanto activa como reactiva). Nos referimos a:
  • Esquemas de publicación: son los documentos programáticos, periódicamente actualizados, a través de los cuales cada organismo público hace públicas las clases de información o documentos que va a publicar de forma proactiva y la forma de dicha publicación. A través de estos esquemas queda plasmado, de esta forma, el plan de apertura de información y datos del sector público de la organización.
  • Registros de solicitudes y divulgaciones: instrumento que difunde –previa disociación de los datos personales de los solicitantes- información sobre las solicitudes y divulgaciones de documentos realizadas de conformidad con la correspondiente ley de acceso, incluyendo en su caso copia digital de dichos documentos (la ley modelo estipula esta opción en aquellos casos en que la respuesta a una solicitud se haya entregado en formato electrónico, y cuando se solicite por segunda vez una misma información).

 

4. Cuadro de compromisos de cumplimiento

Este cuadro identifica los compromisos recogidos en las líneas de actuación sobre transparencia activa y datos abiertos de la Guía de Implementación de Gobierno abierto y transparencia y unas recomendaciones sobre cómo cumplir con los mismos.

El número representado es el mismo con el que se identifica dicho compromiso en la Guía de Implementación.

 

5. Términos y referencias

5.1. Glosario

Activo de información: cualquier recurso de información o datos con valor para el desarrollo de las funciones de una organización, que puede ser comprendido y tratado como una única unidad a efectos de gestión, uso, protección e intercambio. Aunque puede designar piezas aisladas de información (una imagen incluida en un documento, un registro de una base de datos), suele emplearse para identificar y tratar conjuntos de información o datos, como agrupaciones documentales, bases de datos, sitios web, colecciones de metadatos... En el ámbito de la seguridad de la información se emplea también para designar el hardware y software utilizado para su procesamiento o almacenamiento, los servicios utilizados para su transmisión o recepción y las herramientas y/o utilidades para el desarrollo y soporte de sistemas de información.

Catálogo de datos: sistema de información que recopila y organiza metadatos descriptivos sobre los distintos conjuntos de datos abiertos por una organización, proporcionando un acceso único a los mismos.

Conjunto de datos: colección de datos relacionados desde el punto de vista estructural (se encuentran agrupados en una misma unidad lógica -una única tabla de base de datos, una única matriz de datos estadística-) y de contenido (comparten una misma temática).

Dataset: véase Conjunto de datos.

Datos: representación simbólica (numérica, alfabética, algorítmica etc.), atributo o característica de una entidad. Los datos son expresiones mínimas de contenido, desde el nivel más bajo de abstracción, sobre hechos, sucesos o entidades, en una forma que permita su comunicación, interpretación o procesamiento por medios automáticos o humanos. Convenientemente agrupados, estructurados e interpretados, pueden ser la base de información y conocimiento relevante para la toma de decisiones, la reducción de la incertidumbre o la realización de cálculos.

Datos abiertos: datos puestos a libre disposición del público, generalmente a través de Internet. Esa libre disposición o apertura se entiende, básicamente, en términos de gratuidad, disponibilidad y acceso, derechos de uso e interoperabilidad. Es frecuente la utilización, en documentos en español, del término original en inglés (Open Data).

Datos abiertos gubernamentales: información del sector público que se pone a disposición del público en forma de datos abiertos. Es traducción directa del término original en inglés Open Government Data (OGD). En alguno de los documentos que se incluyen en las referencias y bibliografía se traduce por "datos de gobierno abierto".

Datos enlazados: método de publicación de datos en la Web de forma interconectada y dotada de contenido semántico, de forma que puedan ser interpretados (por sí mismos y en su contexto) automáticamente por computadores. Es traducción directa del término original en inglés Linked Data. En el contexto de los datos abiertos gubernamentales se habla de datos abiertos enlazados (Linked Open Data o LOD) y datos gubernamentales enlazados (Government Linked Data o GLD)

Divulgación proactiva: véase Transparencia activa.

Esquemas de publicación: en el marco de las políticas de transparencia activa, se trata de los documentos programáticos, periódicamente actualizados, a través de los cuales cada organismo público declara las clases de documentos que va a publicar de forma proactiva y la forma de dicha publicación. La Ley Modelo Interamericana sobre acceso a la información pública establece que deberán ser aprobados por la autoridad independiente en materia de transparencia (Comisión de Información).

Gobierno abierto: modelo de gobierno que fundamenta su funcionamiento en los principios de transparencia, participación y colaboración, aprovechando las oportunidades que ofrecen las Tecnologías de la Información y la Comunicación, con el objetivo general de mejorar la calidad democrática y el funcionamiento de los gobiernos y las instituciones públicas.
Información archivística: cualquier información generada durante los procesos de gestión de documentos y archivo

Información del sector público (ISP): cualquier información creada o recopilada por los gobiernos e instituciones públicas (o por terceros, mediante la financiación y el mandato de éstos) en el desarrollo de sus funciones.

Información pública: véase Información del sector público (ISP).

Information Asset Register (IAR): véase Registro de activos de información.

Open Data: véase Datos abiertos.

Open Government: véase Gobierno abierto.

Open Government Data (OGD): véase Datos abiertos gubernamentales.

Public Sector Information (PSI): véase Información del sector público (ISP).

Publicidad activa: véase Transparencia activa.

Registro de activos de información: sistema de información que recopila y organiza metadatos referidos a los distintos conjuntos de información y datos mantenidos por una organización. Se trata de una herramienta básica para la transparencia, aunque también se emplea con otros fines (por ejemplo, en el marco de sistemas de gestión de la seguridad de la información).

Reutilización de la información del sector público (RISP): uso por parte de terceras personas (físicas o jurídicas) de información del sector público con fines comerciales o no, siempre que dicho uso no constituya una actividad administrativa.

Transparencia activa: difusión o publicación de forma periódica, actualizada y proactiva -esto es, sin necesidad de requerimiento previo- de datos e información del sector público, cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de su actividad. En muchas ocasiones, dicha publicación se realiza por mandato u obligación legal (especialmente, a través de las leyes de transparencia y acceso la información, que lo consideran uno de sus ejes fundamentales), y suele canalizarse a través de Internet, bien a mediante los distintos sitios web institucionales, bien agrupados en portales especializados (denominados portales de gobierno abierto, transparencia o datos abiertos) que abarcan el conjunto de datos producidos por el conjunto de un ente jurisdiccional amplio (un Estado, un municipio, el Poder Judicial...)

Transparencia focalizada: políticas de transparencia activa que, a partir de unas necesidades o prioridades sociales previamente detectadas, recopilan, organizan, normalizan y ponen a disposición del público determinada información sobre un sector o área de gestión específica.

5.2. Referencias

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